Зачем "Энергоатом" "отдают" Кабмину? Разбираемся
Аналитика
24.09.2020 22:28
Укринформ
Одни эксперты говорят: переподчинение незаконное и ошибочное, но другие считают его логичным шагом в рамках запланированной корпоратизации
Президент Зеленский подписал Указ "О неотложных мерах по стабилизации ситуации в энергетической сфере и дальнейшему развитию ядерной энергетики". В экспертной среде документ восприняли неоднозначно. Критики, в частности, утверждают: в президентско-парламентской республике глава государства не полномочен решать такие вопросы. По закону, их регулируют парламент и правительство.
Некоторые специалисты также считают устаревшими конкретизированные Указом планы возобновления строительства энергоблоков №№3 и 4 Хмельницкой АЭС. Мол, это надо было делать лет 15-20 назад. Тогда, как известно, дальше разговоров не пошли. Теперь же "энергетические реалии" Украины и мира существенно изменились. И сооружения этих блоков будет "вчерашним днем".
Но больше всего критических комментариев касаются пункта президентского Указа, которым предлагается "…безотлагательно рассмотреть вопрос о передаче функций по управлению "Энергоатомом" Кабинету Министров Украины". Некоторые эксперты считают, что под руководством этого коллективного органа, а не профильного министерства, наша ядерная энергетика быстро "загнется", ведь эта специфическая и сложная отрасль требует постоянного контроля со стороны профессионалов. Попробуем проанализировать приведенные экспертами аргументы.
Повлияет ли на качество корпоратизации "Энергоатома" перетягивание "одеяла полномочий"
Первыми тревогу забили аналитики образовательного проекту "Лига антитраста", которые обнародовали в Фейсбук перечень претензий к главе государства и подписанному им Указу. И если приведенные аргументы кажутся довольно убедительными (по крайней мере, для человека с "поверхностными" знаниями об украинской энергетике и особенностях управления государственными хозяйственными объектами), то к их изложению сразу же появились вопросы. В частности, из-за откровенной попытки драматизировать ситуацию, привлекая максимум внимания Фейсбук-сообщества. Судите сами:
"В ночь с 22 на 23 сентября президент Владимир Зеленский издал Указ о безотлагательной проработке вопроса о передаче Кабинету Министров управления "Энергоатомом", который сейчас контролируется Министерством энергетики" … Такое начало сразу же добавляет тревоги: что же там за "зрады" прячутся в документе, если глава государства для того, чтобы завизировать его, пренебрег ночным отдыхом и интересами своей семьи? На самом деле легко выяснить, что о появлении Указа пресс-служба Президента сообщила уже в 21.29 22 сентября. А по украинскому законодательству, напомним, "ночной период" — время с 22 до 6 часов. К тому же, надо учесть: прежде, чем официальная информация пресс-службы появится на официальном (!) сайте, ее нужно подготовить и согласовать на нескольких уровнях. То есть, на самом деле глава государства подписал Указ часов в 8 вечера или раньше. И вместе с этим документом на президентском сайте появился и ряд других — в частности, о назначении судей и главы Броварской райгосадминистрации. Неужели эти указы и распоряжения еще более "зловещи" и "опасны" для страны, поскольку подписаны еще более "глубокой ночью на 23 сентября"?.. При этом практика подписания документов в конце рабочего дня привычна и для украинцев, и для других глав государств, а их рабочий день, как известно, не заканчивается первой же секундой после того, как на часах появятся цифры "18.00"…
Да ладно с ней, с формой. Поговорим о содержании претензий к документу.
Претензия №1: якобы неконституционность президентского Указа
Геннадий Рябцев
В Лиге антитраста считают, что, подписав документ, Президент "программирует конфликт на уровне Конституционного суда, поскольку его полномочия значительно уже, чем изданный указ". С этим согласен и эксперт по энергетическим вопросам Геннадий Рябцев. "Действительно, есть проблема, когда приказ об изменениях (в частности, корпоратизации НАЭК "Энергоатом") дает глава государства. Хотя формально у нас — парламентско-президентская республика, и Президент не является главой исполнительной власти. А значит — по Конституции, не имеет права давать поручения Кабинету Министров. В упомянутом же Указе целый ряд таких поручений. Для меня, как для специалиста по госуправлению и государственной политике в топливно-энергетическом комплексе, очевидно, что речь идет о нарушении действующих процедур. То есть, Президент действительно превысил делегированные ему полномочия", — отметил господин Рябцев в комментарии Укринформу.
В то же время смысла противникам подписания Указа обращаться в Конституционный суд эксперт не видит. Даже если КСУ признает документ незаконным и отменит его, ситуация не изменится. Разве что раз притормозит процесс реформирования отрасли, с которым Украина уже и так затянула. К тому же, сделав его еще более запутанным и неуправляемым. Ведь и наше действующее законодательство, и документы, по которым Украина брала международные обязательства в области энергетики и в сфере госсобственности, предусматривают корпоратизацию «Энергоатома». Касается это и Энергетической стратегии Украины до 2035 года, и Соглашения об ассоциации с ЕС, и договоренностей Киева с Международным валютным фондом.
Претензия №2: "удачная" попытка копировать действия предшественников
Аналитики Лиги антитрастовые напоминают, что попытки подобных пертурбаций в системе управления атомной энергетикой были и при предыдущей власти. Тогда такие шаги удалось предотвратить — ввиду отсутствия единой позиции правительство так и не смог взять Энергатом "под контроль". Теперь же уровень принятия решения повысили до президентского…
Напомним, летом 2017 года Министерство экономического развития и торговли действительно инициировало подготовку распоряжения о передаче целостного имущественного комплекса НАЭК "Энергоатом" в управление правительству. Категорически против этого было профильное ведомство — Министерство энергетики и угольной промышленности, которое отказалось согласовывать проект постановления. Поэтому процесс "раздела шкуры" "Энергоатома" притормозил.
Но ненадолго — осенью подготовку будущей "реформы" возобновили, действуя уже в обход Минэнергоугля. И даже пытаясь пренебречь Экспертным заключением Департамента по вопросам развития топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Секретариата Кабмина. Аналитики тогда отмечали: правительство не сможет выполнять такие управленческие функции, ведь состоит из должностных лиц, которые не являются специалистами по ядерной энергетики. И вообще полномочия по выполнению Кабмином функций госоргана управления в сфере использования ядерной энергии и радиационной безопасности не предусмотрены. Более того, как отмечалось, такой шаг противоречит статьям 18, 21 и 33 Закона Украины "Об использовании ядерной энергии и о радиационной безопасности", которыми предусмотрено распределение функций, обязанностей и компетенций Кабмина, Минэнергоугля и НАЭК "Энергоатом".
Позицию экспертов и Минэнергоугля в начале 2018 года поддержал вице-премьер Владимир Кистион, который предложил снять вопрос с рассмотрения. При правлении Владимира Гройсмана к нему так и не вернулись…
Претензия №3: лишь попытка разделить влияния
Стоит отметить, что решение, которое нашло отражение в Указе Президента, не было спонтанным. При нынешней власти такие планы обсуждали уже давно — параллельно с возможностью передачи в управление Кабмину еще и ЧАО "Укргидроэнерго". (Это опять же к вопросу "неожиданного удара" в ночь на 23 сентября "). Впрочем, как утверждают в Лиге антитраста, в процессе обсуждения убедительные аргументы в пользу такого шага так и не прозвучали.
В 2017-м, кстати, необходимости переподчинения "Энергоатома" объясняли соблюдением положений статьи 32 Закона "О рынке электрической энергии", касаеющейся управления деятельностью оператора системы передачи электричества. Мол, речь идет о конфликте интересов в Минэнергоугля — оператор системы передачи (ныне — НЭК "Укрэнерго") и генерирующие госкомпании (ЧАО "Укргидроэнерго" и ГП "НАЭК" Энергоатом ") не могут находиться в управлении одного министерства. Примерно такие же аргументы звучат и сейчас. Хотя "Укрэнерго" чуть раньше и передали под контроль другого ведомства — Министерства финансов.
Но в Лиге антитраста утверждают: истинные мотивы решения другие. На кону, мол, влияние на формирование и деятельность будущего Наблюдательного совета энергопредприятия. Дело в том, что в процессе корпоратизации «Энергоатома» (поручение о подготовке которой также есть в указе Зеленского), после преобразования госкомпании в ЧАО со 100% государственной собственностью, ее деятельность будет регулироваться Законом "Об акционерных обществах". А статья 51 этого документа как раз и предусматривает создание Наблюдательного совета, как "органа, осуществляющего защиту прав акционеров общества, и в пределах компетенции, определенной уставом и настоящим Законом, контролирующего и регулирующего деятельность исполнительного органа". Конкурс же на назначение независимых членов наблюдательных советов объявляет именно тот госорган, в сфере управления которого находится госпредприятие. То есть, теперь это станет компетенцией Кабинета Министров, а не Министерства энергетики…
Но в этом, кажется, есть определенная логика и, если хотите, даже говорится о выгодном обществу формировании предохранителей от принятия решений единолично главой ведомства, который — есть риск — может быть ставленником одной из финансово-промышленных групп. Ведь, напомним, Ольга Буславец вот уже полгода временно исполняет обязанности главы Минэнерго. Рано или поздно эта "временность" закончится. Верховная Рада назначит полноценного министра. А им (или ею) может оказаться лицо, зависящее от олигархов…
Однако некоторые эксперты сомневаются, что решение продиктовано именно такой "благородной" целью. "Если это сделают, то министр топлива и энергетики будет просто фигурой — без полномочий и влияния — не только на текущую ситуацию, но и на стратегические вопросы развития отрасли в целом. Этого, видимо и добиваются те, кто такое предлагает, – считает бывший министр энергетики Иван Плачков. – Такое решение чревато тем, что энергетическая отрасль потеряет не только управляемость, но и координацию".
Юрий Продан
“Абсурдной” считает идею подчинения "Энергоатома" и "Укргидроэнерго" Кабинету министров и еще один экс-министр топлива и энергетики Юрий Продан. "Так мы потеряем управляемость этими компаниями, что приведет к ухудшению энергетической безопасности. Обе компании должны управляться Минэнерго для того, чтобы там вырабатывалась политика и приниматься квалифицированные решения", — говорит бывший министр.
Однако сторонники предлагаемых изменений считают такие опасения беспочвенными. Ведь специалисты, которые сейчас работают в системе "Энергоатома", никуда не денутся. Они, как и раньше, будут заниматься техническими и технологическими вопросами, текущей работой предприятия и его подразделений. Кабмин же будет осуществлять только общий контроль, защищая интересы государства после корпоратизации предприятия. А логика этого процесса предполагает, что рано или поздно такое решение все равно пришлось бы принимать…
"До акционирования никто не передает права управления от Минэнерго в КМУ. В дальнейшем же задача последнего — представлять интересы государства в процессе корпоратизации. Поскольку высшим органом исполнительной власти в стране является Кабинет Министров, именно он будет единственным акционером предприятия. Главное — не допустить, чтобы государство потеряло управленческие рычаги. К примеру, чтобы не произошло так, как с НАК "Нафтогаз", политика которого далеко не всегда совпадает с политикой государства — например, в сфере газодобычи", — объясняет эксперт по вопросам энергетики Геннадий Рябцев. И добавляет: "Ни в коем случае речь не идет о том, что "Энергоатом" передают (лично) Шмыгалю от (лично) Буславец. Просто начинается обычный процесс корпоратизации, который должен происходить независимо от того, кто дал указание о "старте".
Претензия №4: несоответствие законодательству и международным обязательствам
Среди аргументов против подписания президентского указа аналитики Лиги антитраста приводят и такой: документ противоречит статье 21 Закона "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности". Согласно ему, "государственное управление в сфере использования ядерной энергии осуществляется министерством, другим центральным органом исполнительной власти, определенным Президентом Украины". "Кабмин — не является таким органом. То есть, без внесения изменений в упомянутую статью Закона любая реализация правительством полномочий по управлению — нелегитимна", — считают аналитики. Но не всё так однозначно: оказывается, и в этом случае мы сталкиваемся с проблемой рассогласованности отечественного законодательства и противоречий, которые юристы могут трактовать по-разному. Ведь статья 5 Закона "Об управлении объектами государственной собственности" предусматривает возможность наделения правительства полномочиями по управлению всеми государственными объектами…
То же касается и различных (в зависимости от "места сидения" экспертов) оценок возможного влияния от подписания главой государства нового "энергетического" указа на отношения Украины с международными партнерами.
Противники документа утверждают: "Передача "Энергоатома" под управление правительства — близорукий шаг, который больно ударит по инвестиционной привлекательности "атомки". Более того, нарушаются международные обязательства по гарантийному соглашению между Украиной и ЕБРР, Украиной и Евроатомом в связи с кредитами на выполнение Комплексной программы повышения безопасности энергоблоков АЭС".
Однако Геннадий Рябцев убежден: ускоряя — даже таким "небезупречным" образом — корпоратизацию предприятия, мы подтверждаем, что безусловно придерживаемся обязательств (увы, с перманентно присущей нашей власти "неторопливостью"). "Несмотря на претензии к "форме" Указа, критиковать планы корпоратизации «Энергоатома» не стоит. Такой шаг предусмотрен отечественным законодательством — прежде всего, Энергетической стратегией, а также всеми международными обязательствами Украины. И вообще продиктован насущной необходимостью развития предприятия. Речь идет о его превращении в открытое акционерное общество. Это не приватизация. Кабинет министров останется единственным представителем акционера в компании, будет иметь 100% ее акций", — объясняет эксперт по энергетическим вопросам.
При этом компания, по его словам, сможет более эффективно привлекать инвестиции. Пока такие "сторонние" капиталовложения невозможны, "Энергоатом" финансируется только из госбюджета. Кроме того, корпоратизированная компания лучше и быстрее будет сотрудничать с заказчиками и контрагентами. Ведь ГП может проводить закупки, во-первых, только после того, как получит соответствующее бюджетное финансирование. А во-вторых — только после сложных тендерных процедур. "В этой связи иногда возникает столько проблем, что любые действия, направленные на развитие предприятия, становятся вообще невозможными. Так что ничего плохого в корпоратизации нет. Наоборот. Если провести ее «с умом», отрасль получит большой толчок для развития", — заключает Геннадий Рябцев.
Владислав Обух, Киев
По материалам: Укринформ
