Бюджеты громад: как добиться эффективности
Децентрализация
18.03.2021 10:00
Укринформ
Территориальным громадам необходимо быстро налаживать работу в условиях нового административно-территориального устройства
Сильные и богатые территориальные громады должны стать демонстрацией успеха реформы децентрализации в Украине. Именно такие громады за счет собственных ресурсов могут обеспечивать социально-экономическое развитие территорий и предоставлять качественные услуги своим жителям. Громады с высоким уровнем поступлений в бюджет могут реализовывать социальные и инфраструктурные проекты, создавать условия для развития предпринимательства и привлечения инвестиций, финансировать различные программы местного развития.
В 2015 году в Украине заложили законодательные основы для стимулирования территориальных громад к объединению и переходу на прямые межбюджетные отношения. Громады постепенно объединялись, и в 2020 году на таких отношениях с государственной казной было 872 ОТГ.
Финансовое положение этих громад было проанализировано в рамках аналитического исследования «Оценка финансовых показателей бюджетов 872 ОТГ. Рейтинг за 2020 год» экспертами Программы «U-LEAD с Европой» и шведской компании SKL International.
Поступления в местные бюджеты растут с каждым годом, но карантинные меры повлияли на динамику
По данным исследования, номинальный рост поступлений в местные бюджеты в прошлом году составил 14,9 млрд грн, что на 5,4% больше по сравнению с 2019 годом. Это свидетельствует о замедлении динамики роста местных бюджетов, которые поэтапно увеличивались в рамках реформы децентрализации (в частности, прирост доходов в 2019-м относительно 2018 года составил 17,5% (плюс 41,1 млрд грн). Эксперты указывают, что на динамику поступлений в местные бюджеты в прошлом году существенно повлияли карантинные меры, введенные в связи с пандемией коронавируса. Как известно, карантин в 2020 году ощутимо снизил деловую активность во всем мире.
Для украинского бизнеса это испытание с марта прошлого года осложнило и без того непростую экономическую ситуацию. Вследствие жестких ограничений, которые длились более трех месяцев, многие предприниматели оказались на грани выживания. Государство было вынуждено снизить налоговую нагрузку. Это напрямую повлияло и на бюджеты громад.
"Пандемия повлияла на финансовое положение громад, поскольку уменьшилась динамика доходов и также необходимо было направить дополнительные расходы на противоэпидемические меры для борьбы с коронавирусом. То есть, бюджеты громад потерпели практически двойные потери – недополученные доходы и дополнительные расходы", – отметил кандидат экономических наук, эксперт по финансовым и бюджетным вопросам Программы «U-LEAD с Европой» Виктор Венцель.
Виктор Венцель
Он добавил, что в апреле-мае наблюдалось уменьшение поступлений в бюджеты громад на более чем 12%, после чего в июне-июле положительная динамика постепенно восстановилась, и в течение октября-декабря средний показатель прироста доходов составил 10,7%.
Согласно исследованию, в 2020 году в среднем по Украине доходы на одного жителя в местных бюджетах составили 7,3 тысячи грн. Однако, в пределах Украины дифференциация доходов была довольно значительной – в Киеве это почти 15 тысяч грн на 1 жителя, в Черновицкой, Луганской и Закарпатской областях – в пределах 4 тысяч грн.
Эксперты отмечают, что у 872 ОТГ были значительные различия в показателях финансового потенциала. Различие между наибольшими и наименьшими доходами на одного жителя в разных громадах с населением до 10 тысяч достигает 40 раз, тогда как в громадах-городах областного значения они отличаются только в 3,9 раза.
Показатель расходов на одного жителя в 872 ОТГ составляет почти 7 тысяч гривень. В то же время в 62,8% украинских громад расходы на одного жителя превышают средний показатель. Самая высокая дифференциация — у громад с населением до 5 тысяч человек, где максимальный показатель больше минимального в 13,2 раза. У громад с численностью населения 5-10 тысяч – 8,5 раза. Наименьший разрыв среди объединенных громад-городов областного значения — 3,2 раза.
Такие данные свидетельствуют о необходимости определенной корректировки государственной региональной и бюджетной политики в сторону диверсификации поступлений в громады с разным финансовым положением, а также усовершенствования системы финансового выравнивания местных бюджетов. Это позволит сократить разницу между наибольшими и наименьшими показателями доходов и расходов на одного жителя в украинских громадах. Это важно для обеспечения равных возможностей социально-экономического развития громад.
Недавно министр развития громад и территорий Алексей Чернышов рассказал о планах поделить территорию Украины на своеобразные функциональные зоны, что позволит лучше концентрировать и распределять ресурсы, направленные на развитие регионов.
"Они (функциональные зоны – ред.) разработаны системно и дают возможность распределять деньги не только между областями, но и между функциональными территориями. Например, первая из десяти зон – горные территории украинских Карпат. Это сразу несколько областей, которые мы должны развивать. Далее — макрорегион Азов-Черное море. Это побережье Черного и Азовского морей. Там одни и те же проблемы. Далее, например, пограничные региональные зоны. На востоке и на западе они разные, в первом случае – в неблагоприятных условиях, во втором – наоборот (имеются в виду возможности для хозяйствования, инвестиций и социально-культурного развития – ред.). Также есть монофункциональные города, есть шахтерские регионы, которые требуют совершенно другой логики", — сказал Чернышов.
Алексей Чернышов
По его словам, разделение территорий на 10 функциональных типов дает экономические преимущества жителям разных областей и позволит более эффективно развивать регионы.
Впервые области разделят по сходству социально-экономических характеристик и без привязки к установленным границам областей. Министр отметил, что идея заключается в том, чтобы направлять государственное финансирование не на области, как было раньше, а на территории. Ведь, с одной стороны, в пределах одной области могут быть города и села, которые требуют совершенно разного подхода к стратегии развития. А с другой, как видим, есть территории в разных областях, схожие по природному рельефу, возможным источникам энергоресурсов, плотности населения и традиционной сфере его занятости.
Основные поступления в 2020 году громады получили от налога на доходы физических лиц (НДФЛ)
В прошлом году источниками доходов местных бюджетов были поступления от налога на доходы физических лиц (далее НДФЛ), платы за землю, налога на недвижимое имущество, единого налога, акцизного налога с горючего. Также местные бюджеты получали трансферные платежи от государства на поддержку и развитие территорий.
По данным Министерства финансов, темпы прироста фактических поступлений НДФЛ за 2020 год к 2019 году измерялись цифрой в 7,5 процента. Также в Министерстве финансов отмечают, что поступления платы за землю в бюджеты громад уменьшились на 4% по сравнению с 2019 годом, но фактические поступления налога на недвижимое имущество в прошлом году выросли на 17,9%. Поступления единого налога также выросли на 7,8%.
Что касается расходов громад, то по данным исследования Программы «U-LEAD с Европой» – почти 70% от общей суммы расходов в 872 ОТГ направили на заработную плату в различных сферах функционирования громады. На капитальные расходы громады направили 14,9% бюджетных средств. Именно объем капитальных расходов отражает способность территориальных громад обеспечивать социально-экономическое развитие, возможности для реализации проектов инфраструктурного развития и внедрять бюджеты развития.
"Громады в прошлом году направили 14% расходов на капитальные расходы. Это – средства на проекты социально-экономического и инфраструктурного развития. В кризисных условиях прошлого года — это неплохой показатель, хотя, конечно, хотелось бы больше. Однако хорошо, что кроме текущих расходов и высоких расходов на зарплату, громады смогли выделить средства и на капитальные расходы", – отметил эксперт Виктор Венцель.
Кроме того, по данным исследования Программы «U-LEAD с Европой», в структуре большинства бюджетов громад основная доля доходов принадлежит именно НДФЛ – в среднем это 61% от общей суммы доходов.
Однако существуют громады, в которых этот показатель значительно выше, или наоборот – гораздо меньше. В отдельных бюджетах НДФЛ составляет более 80% и даже 90% доходов. У других наоборот — едва дотягивает до 10-15%. Эксперты обращают внимание, что значительная зависимость бюджета от одного вида доходов может привести к проблемам, если по тем или иным причинам бюджет лишится базы налогообложения (или она уменьшится) или плательщиков налога.
"Громады должны проанализировать свой бюджет и планировать альтернативные источники поступлений. Например, Славская громада во Львовской области — 90% доходов формирует только от НДФЛ. Есть потенциальный риск того, что, если основные налогоплательщики по тем или иным причинам не смогут платить, или не смогут это делать в определенных объемах, то у громады не будет других источников для наполнения бюджета. Громады должны планировать расширение поступлений в будущем для избежания ситуации, при которой они зависимы от одного вида налогов", – сказал эксперт Виктор Венцель.
Следует наработать четкие критерии и подходы к выделению субвенций бюджетам громад
В исследовании эксперты отмечают, что в течение 2017-2020 годов существенно изменилась структура трансфертов из государственного бюджета. Произошло это из-за смены государственной политики в сфере финансирования государственных программ, прежде всего социальной защиты (помощь семьям с детьми, льготы и субсидии), а также переформатирования расходов на здравоохранение в связи с созданием Национальной службы здоровья. Так, Правительство обеспечило в 2020 году перечисление межбюджетных трансфертов местным бюджетам в объеме 160,2 миллиарда гривень. Это – средства базовой дотации, образовательная и медицинская субвенции, субвенция на строительство и содержание дорог и другие.
В целом, в 2020 году местные бюджеты получали из государственного бюджета 53 вида субвенций, в 2019 – 42 вида субвенций, в 2018 году – 34, а в 2017 – 27. Таким образом, наблюдается тенденция постоянного увеличения количества субвенций, которые поступают из центра на места.
"Такое значительное количество субвенций свидетельствует о существенной волатильности государственной трансфертной политики в отношении местных бюджетов и препятствует формированию качественной и прогнозируемой бюджетной политики, усложняет осуществление среднесрочного планирования социально-экономического развития территорий, снижает эффективность использования средств", – отмечает эксперт Виктор Венцель.
Он также обращает внимание на то, что в Украине необходимо выработать четкие критерии распределения субвенций для громад. Громады смогут лучше и эффективнее планировать средства на различные проекты развития, понимая потенциальную сумму поступлений в виде субвенций.
Новообразованные громады должны быстро наладить работу для обеспечения дальнейшего развития
В 2021 году прямые межбюджетные отношения будут у всех 1438 территориальных громад, поскольку сформировано новое административно-территориальное устройство. Эксперт Виктор Венцель отмечает, что новообразованные громады должны оперативно наладить административную работу для обеспечения первоочередных расходов на функционирование бюджетных учреждений и для дальнейшего развития.
"Многим новым громадам необходимо будет быстро налаживать работу в условиях нового административно-территориального устройства. Этот процесс может повлиять на доходы и расходную часть бюджетов, однако серьезных проблем в плане срыва финансирования социальных программ, невыплаты зарплаты, не ожидается. Поскольку бюджеты громад уже сформированы, источники доходов и расходные статьи определены, государственная финансовая поддержка также осуществляется. Поэтому в плане обеспечения первоочередных расходов, связанных с функционированием бюджетных учреждений, проблем не будет", – отметил он.
Бюджеты громад продолжают расти и в 2021 году. Так, за январь-февраль сохраняется рост на уровне 5-6%. Дальнейшее финансовое положение громад будет зависеть от того, как будет восстанавливаться экономика в Украине в целом. Кроме того, громады могут повышать финансовую состоятельность путем развития экономики на своих территориях, популяризации туристических локаций, содействия инвестициям и поддержки местного бизнеса.
Программа для Украины «U-LEAD с Европой» – по расширению прав и возможностей на местном уровне, подотчетности и развития – совместно финансируется ЕС и его странами-членами – Германией, Польшей, Швецией, Данией, Эстонией и Словенией и имеет целью поддержку Украины на ее пути к укреплению местного самоуправления. U-LEAD способствует прозрачному, подотчетному и многоуровневому управлению в Украине, которое отвечает потребностям граждан, расширяет возможности громад.
Божена Кецмур. Киев
По материалам: Укринформ
